ไม่ใช่เรื่องง่ายนักเมื่อใครสักคนต้องลุกขึ้นมาทำ “ข้อเสนอเชิงนโยบาย” เพราะแค่คำว่า “นโยบาย” ก็สามารถแปลความได้อย่างหลากหลาย นี้ไม่นับว่า “เขาพัฒนาเอกสารข้อเสนอเชิงนโยบายกันอย่างไร” ยิ่งยากขึ้นไปอีก

เพราะคำถามข้างต้นนี้เอง จึงทำให้ผมและน้องๆ ทีมงานจากสำนักงานคณะกรรมการสุขภาพแห่งชาติ (สช.) จึงมีโอกาสมาร่วมเวทีเตรียมการจัดสมัชชาสุขภาพจังหวัดกาญจนบุรี เมื่อวันที่ ๑๐ มิถุนายน ที่ผ่านมา

(ภาพประกอบจาก http://www.donot6.info/)
ผมอยากจะเริ่มต้นว่าเราจำเป็นต้องเข้าใจเรื่อง “วงจรนโยบายสาธารณะ” ก่อน ซึ่งมีทั้งหมดมี ๕ ขั้นตอน (บางตำราอาจจำแนกแตกต่างออกไป อาจเป็น ๔ บ้าง ๖ บ้าง)คือขั้นตอนที่ ๑ การกำหนดประเด็นเชิงนโยบาย
ขั้นตอนที่ ๒ การจัดทำทางเลือกเชิงนโยบาย
ขั้นตอนที่ ๓ การตัดสินใจเชิงนโยบาย
ขั้นตอนที่ ๔ การแปลงนโยบายไปสู่การปฎิบัติ
ขั้นตอนที่ ๕ การติดตาม ประเมินผลและทบทวนนโยบาย

เพื่อให้ง่ายขึ้น ผมขอยกตัวอย่างเรื่องราวในชีวิตประจำวันของเรามาเทียบเคียงสักเรื่องเพื่อให้เห็นและเข้าใจเรื่อง “วงจรนโยบายสาธารณะ” ข้างต้น

“ในช่วงวันหยุดยาวหนึ่ง ครอบครัวของนาย ก. ซึ่งนอกจากจะมีนาย ก. แล้ว ยังประกอบด้วย แม่ของนาย ก. ภรรยา และลูกชาย รวมเป็น ๔ ชีวิต ตัดสินใจจะเดินทางไปพักผ่อนที่ต่างจังหวัด ปรากฏว่าสมาชิกในครอบครัวทั้ง ๔ คน ต่างต้องการไปคนละสถานที่”

ถ้านำกรณีตัวอย่างนี้มาวิเคราะห์ตามวงจรนโยบายสาธารณะ จะเห็นได้ว่า

ขั้นตอนที่ ๑ การตัดสินใจว่า “จะไปพักผ่อนที่ไหนดี” ซึ่งสมาชิกทั้ง ๔ คน คงจะต้องยกเหตุผลมาแสดงว่าสถานที่ที่ตนเองอยากไปนั้นมีอะไรดี หรือมีอะไรสำคัญที่ทำให้ทุกคนต้องอยากไป ซึ่งในที่สุดสมาชิกต้องตัดสินใจให้ได้ว่า “เป้าหมายการพักผ่อนครั้งนี้คือที่ไหนและไปเพราะอะไร” ตัวอย่างนี้ก็คล้ายกับขั้นตอน “การกำหนดประเด็นเชิงนโยบาย” ที่จะต้องตัดสินใจประเด็นเชิงนโยบายที่มีอยู่มากมายให้ได้

ขั้นตอนที่ ๒ สมมติว่าสมาชิกในครอบครัวของนาย ก. ได้ตัดสินใจว่าจะเดินทางไปพักผ่อนที่จังหวัดเชียงใหม่ สิ่งที่สมาชิกต้องร่วมกันคิดต่อไป คือ “จะเดินทางด้วยวิธีใด” จะไปรถไฟ เครื่องบิน ขับรถยนต์ไปเอง หรือวิธีอื่น ๆ เช่น เหมารถยนต์ โบกรถ เป็นต้น ซึ่งการจะตัดสินใจว่าจะเดินทางด้วยวิธีการใด สมาชิกคงต้องพิจารณาถึงข้อดีข้อเสียของการเดินทางในแต่ละวิธีก่อน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของงบประมาณ เวลา ความสะดวกสบาย ความเร่งรีบ และอื่น ๆ อีกมากมาย กระบวนการเหล่านี้ก็คล้ายกับขั้นตอน “การกำหนดทางเลือกเชิงนโยบาย” นั่นเอง

ขั้นตอนที่ ๓ เมื่อวิเคราะห์ข้อดีข้อเสียของวิธีการเดินทางแต่ละวิธีแล้ว สิ่งที่สมาชิกในครอบครัวทั้ง ๔ คน ต้องทำต่อมาก็คือ แล้วจะเลือกเดินทางด้วยวิธีใดจากทางเลือกที่มีหลากหลายวิธีในขั้นตอนที่ ๒ การตัดสินใจเลือกวิธีการเดินทางนี้เอง ก็เหมือนกับขั้นตอน “การตัดสินใจเชิงนโยบาย” ตามวงจรนโยบายสาธารณะนั่นเอง

ขั้นตอนที่ ๔ เมื่อทุกอย่างพร้อมก็เริ่มออกเดินทางไปตามสถานที่ได้ตัดสินใจไว้ อย่างไรก็ตามการเดินทางไปพักผ่อนครั้งนี้จะมีความสนุกสนานเพิ่มขึ้นได้ สิ่งที่ต้องดำเนินการให้พร้อมก่อนก็คือ การตรวจสภาพรถยนต์ การเตรียมด้านอาหาร ที่พัก เสื้อผ้า ยารักษาโรค และอื่น ๆ อีกมากมาย ที่เป็นสิ่งจำเป็นในการเดินทางไปพักผ่อน เหล่านี้เราเรียกว่า “การดำเนินการตามนโยบาย” หรือ “การแปลงนโยบายสู่การปฏิบัติ”

ขั้นตอนที่ ๕ ซึ่งเป็นขั้นตอนสุดท้าย คือ การติดตามประเมินผล ว่าในการเดินทางครั้งนี้มีปัญหาอุปสรรคอะไรหรือไม่ มีอะไรสนุก พบเห็นอะไรดีๆ บ้าง ซึ่งข้อมูลเหล่านี้สามารถนำไปใช้ในการเลือกเดินทางในครั้งต่อไป หรือนำไปบอกกล่าวหรือแนะนำกับเพื่อนบ้านได้ หรือในครั้งต่อไปหากจะเดินทางไปที่เดิมและวิธีการเดิมอีกจะต้องปรับปรุง แก้ไขเพิ่มเติมอะไรบ้าง

นี้คือตัวอย่างของการดำเนินการในชีวิตจริงที่สามารถนำมาเทียบเคียงกับวงจรนโยบายสาธารณะได้

ประการต่อมาผมอยากจะกลับมาที่ขั้นตอนแรกของ “วงจรนโยบายสาธารณะ” ซึ่งก็คือ “การกำหนดประเด็นเชิงนโยบาย”

การจะกำหนดประเด็นเชิงนโยบายได้ดี ต้องเข้าใจกับคำว่า “ปัญหา” เสียก่อนว่า คืออะไร เพราะตัว “ปัญหา” นี่เองเป็นที่มาของ “ประเด็นเชิงนโยบาย” ตามวงจรนโยบายสาธารณะ

“ปัญหา” คือ ช่องว่างระหว่างสิ่งที่อยากเห็น อยากเป็น อยากมี กับสิ่งที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน

เช่น เราอยากมีเงิน ๑๐๐ ล้านบาท แต่ขณะนี้เรามีเงินอยู่เพียง ๔๐ ล้านบาท ฉะนั้นปัญหาก็คือ ช่องว่างระหว่าง ๑๐๐ ล้านบาทกับ ๔๐ ล้านบาท

หรือถ้าย้อนกลับไปที่กรณีตัวอย่างครอบครัวของนาย ก ที่ยกมาก่อนหน้านี้ “ปัญหา” ของกรณีดังกล่าว ก็คือ ช่องว่างระหว่างสถานที่จะเดินทางไปพักผ่อน กับ บ้านพักที่ครอบครัวนาย ก. อาศัยอยู่ในปัจจุบัน

ผมอยากจะขออธิบายเพิ่มเติมว่า ปัญหา มีได้ ๓ ลักษณะ

ลักษณะที่ ๑ เรียกว่า “ปัญหาเชิงขัดข้อง” คือ ปัญหาที่เกิดจากการดำเนินงานเรื่องใดเรื่องหนึ่งได้เสร็จสิ้นลงไปแล้ว เช่น ได้ก่อสร้างบ้านเสร็จไปแล้วมานั่งประมวลว่าในการก่อสร้างบ้านหลังนั้นมี ปัญหาอะไรบ้าง ปัญหาลักษณะนี้จะไม่สามารถกลับไปแก้ไขบ้านหลังเดิมที่สร้างเสร็จไปแล้วได้ แต่จะมีประโยชน์สำหรับการก่อสร้างบ้านหลังใหม่ (ถ้าอยากจะสร้างอีก)

ลักษณะที่ ๒ อาจเรียกว่า “ปัญหาเชิงป้องกัน” เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นระหว่างการดำเนินการ ปัญหานี้เมื่อเกิดขึ้น ยังสามารถปรับปรุงแก้ไขได้ทันที

ลักษณะที่ ๓ “ปัญหาเชิงพัฒนา” เป็นปัญหาที่เกิดจากความอยากเห็น อยากเป็น อยากมี เป็นเรื่องของอนาคต เช่น อยากบินได้ อยากไปดวงจันทร์ อยากขยายสิ่งดี ๆ ให้เต็มพื้นที่ เป็นต้น

ฉะนั้นเมื่อเข้าใจลักษณะของปัญหาแล้ว จะเห็นได้ว่าในจังหวัดหนึ่งๆ นั้นมีปัญหามากมายและหลายรูปแบบ

แต่คนส่วนใหญ่มักจะคิดว่าปัญหาจะมีเฉพาะปัญหาเชิงขัดข้องและปัญหาเชิง ป้องกันเท่านั้น เช่น ปัญหาวัยรุ่นตั้งครรภ์ไม่พร้อม ผู้สูงอายุขาดที่พึ่ง มีการใช้สารเคมีในการเกษตร เป็นต้น

คนมักจะไม่ค่อยคิดถึงปัญหาเชิงพัฒนา เช่น อยากจะจัดทำธรรมนูญสุขภาพจังหวัด อยากจะขยายตำบลสุขภาพดีให้เต็มพื้นที่ เป็นต้น

“แล้วเราจะรู้ได้อย่างไรว่ามันเป็นปัญหา” เป็นคำถามที่ผู้ร่วมเวทีถามขึ้นมา

ปัญหามีที่มาได้จากหลายแหล่ง ไม่ว่าจะเป็นประสบการณ์ของตนที่ทำงานในเรื่องนั้น จากงานศึกษาวิจัย จากข่าวทางหน้าสื่อ ไม่ว่าจะเป็นหนังสือพิมพ์ ทีวี วิทยุ จากนโยบายขององค์กรภาครัฐ จากสิ่งที่คนในพื้นที่อยากเป็น อยากเห็น อยากมี และจากแหล่งอื่น ๆ อีกหลายแหล่ง

เห็นไหมครับว่าที่มาของ “ปัญหา” หรือ “ประเด็นเชิงนโยบาย” มันวนเวียนอยู่รอบตัวเรานี่เอง

มีอีกคำถามหนึ่งที่มีคนถามขึ้นมา คือ “เราจะมีวิธีการอย่างไรในการรวบรวมปัญหาเหล่านี้”

หลักการสำคัญประการหนึ่งของกระบวนการ “สมัชชาสุขภาพจังหวัด” คือ การมีส่วนร่วม ฉะนั้นวิธีการรวบรวมปัญหาจึงควรเกิดจากการมีส่วนร่วมจากองค์กร หน่วยงานและเครือข่ายที่เกี่ยวข้องในจังหวัด

ทั้งนี้วิธีการที่จะได้ประเด็นปัญหา ก็จะมีหลายวิธี อาทิ ทำหนังสือไปเชิญชวน จัดเวทีระดมความคิดเห็น หรือทำงานเชิงรุกโดยการไปเชิญชวนให้องค์กรเหล่านั้นเสนอประเด็นปัญหาเข้ามา

เมื่อปัญหามีมากมายและได้ทำการรวบรวมปัญหาด้วยวิธีการต่าง ๆ ที่กล่าวไว้ข้างต้นแล้ว คำถามต่อมาก็คือ แล้วจะมีวิธีการคัดเลือกประเด็นปัญหาเหล่านั้นอย่างไร ที่จะนำมาเป็นประเด็นเชิงนโยบายที่จะกำหนดเป็นระเบียบวาระการประชุมสมัชชา สุขภาพจังหวัด

กรอบการ พิจารณาที่นิยมนำมาพิจารณาตามคำถามข้างต้น ประกอบด้วย ๔ เกณฑ์ใหญ่ ๆ ได้แก่

เกณฑ์ความรุนแรง โดยพิจารณาจากขนาดของผู้ที่จะได้รับผลกระทบ หรือระดับความรุนแรงต่อทรัพย์สิน ต่อสุขภาพ หรือต่อชีวิต หากเป็นประเด็นที่มีความรุนแรงมาก ก็ควรหยิบมากำหนดเป็นประเด็นเชิงนโยบายมากกว่าประเด็นที่มีความรุนแรงน้อย กว่า

เกณฑ์ความสำคัญ อาจจะดูว่าประเด็นปัญหาที่เสนอเข้ามานั้นเป็นประเด็น ที่เป็นสาเหตุหลักหรือสาเหตุรองของปัญหา หากเป็นประเด็นที่เป็นสาเหตุผลัก ก็ควรจะหยิบมากำหนดเป็นประเด็นเชิงนโยบายมากกว่าประเด็นที่เป็นสาเหตุรอง

เกณฑ์ความสนใจ โดยพิจารณาว่าประเด็นปัญหานั้น มีกลุ่มคนให้ความสนใจอยู่ในวงจำกัดหรือวงกว้าง ซึ่งหากเป็นประเด็นที่มีผู้ในความสนใจในวงกว้าง ก็ควรจะหยิบมากำหนดเป็นประเด็นเชิงนโยบายมากกว่าประเด็นที่มีความสนใจน้อย กว่า

เกณฑ์ความเป็นไปได้ โดยดูที่ความพร้อมทั้งทางวิชาการ งบประมาณ เวลาและกำลังคน ว่าอยู่ในระดับใด หากประเด็นปัญหาใดมีความเป็นไปได้มากกว่า ก็น่าจะหยิบมากำหนดเป็นประเด็นเชิงนโยบายมากกว่าประเด็นที่มีความพร้อมน้อย กว่า

บางจังหวัดใช้วิธีให้น้ำหนักในแต่ละเกณฑ์ ปัญหาใดมีคะแนนรวมสูงสุดก็นำมากำหนดเป็นประเด็นเชิงนโยบาย แต่บางจังหวัดใช้วิธีดูเป็นภาพรวมแทน แต่บางจังหวัดดูที่เกณฑ์ความเป็นไปได้ก่อน ซึ่งวิธีหลังนี้ผมอยากแนะนำ เพราะถ้ามีความเป็นไปได้น้อยก็อย่าไปทำเลย อย่างไรก็ตาม จะเลือกวิธีการใดก็สามารถกระทำได้ขึ้นอยู่กับกลไกที่ทำหน้าที่พิจารณาจะตกลง ร่วมกันว่าจะใช้วิธีพิจารณาอย่างไร

คำแนะนำเล็ก ๆ ที่ผมได้นำเสนอข้างต้นนี้ น่าจะเป็นประโยชน์สำหรับนักนโยบายสาธารณะมือสมัครเล่นไม่มากก็น้อย สำหรับในตอนต่อไปผมจะนำเสนอถึงวิธีการวิเคราะห์สาเหตุของประเด็นเชิงนโยบาย และวิธีการกำหนดทางเลือกเชิงนโยบาย

“รออ่านกันนะครับ”

เขียนโดย วิสุทธิ บุญญะโสภิต

ติดตามอ่านบทความอื่นๆได้ที่ http://bwisutttoto.blogspot.com
ที่มา http://www.samatcha.org/areahpp/?p=2175